As emendas parlamentares se tornaram, nos últimos anos, o vilão favorito do noticiário político. Sempre que surge um caso de desvio de recurso público em convênio, ONG, associação ou entidade filantrópica, a manchete costuma destacar que “o dinheiro veio de emenda parlamentar”, como se isso, por si só, fosse sinônimo de irregularidade. Em paralelo, muitos governos passaram a usar a narrativa das “emendas suspeitas” como forma de desqualificar adversários e explicar a perda de apoio político no Parlamento. O resultado é um senso comum perigoso: para grande parte da população, emenda parlamentar virou sinônimo de cheque em branco, liberado sem fiscalização e sem regras claras.
Esse imaginário, porém, distorce a realidade. O problema não está na existência das emendas em si, mas na forma como o recurso público (qualquer recurso público) é planejado, executado, fiscalizado e comunicado. Todo dinheiro que sai do orçamento, seja por iniciativa do Executivo, seja por indicação de um parlamentar, é igualmente passível de desvio. E, justamente por isso, todo gasto deve ser prestado contas e submetido a controle. É aí que entram os Tribunais de Contas.
Os Tribunais de Contas (da União, dos Estados e, em alguns casos, dos Municípios) são órgãos de controle externo encarregados de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, independentemente de sua origem. Do ponto de vista jurídico, não importa se a obra, o projeto social ou o evento cultural foi financiado por emenda individual, emenda de bancada, convênio direto do Executivo ou programa próprio de uma secretaria: se envolve dinheiro público, é passível de auditoria, tomada de contas especial e responsabilização. Em outras palavras, a emenda não “escapa” do controle; ela entra no radar do controle como qualquer outra despesa.
Na prática, isso significa que os Tribunais de Contas acompanham a execução orçamentária e financeira, analisam prestações de contas, realizam inspeções in loco, emitem recomendações, determinam devolução de valores quando identificam dano ao erário e podem aplicar sanções a gestores e responsáveis. Muitas vezes, inclusive, as decisões mais contundentes dos Tribunais decorrem justamente de irregularidades em convênios e parcerias vinculados a emendas parlamentares, por serem áreas em que a informalidade e o improviso ainda são muito presentes.
O ponto central, portanto, não é demonizar as emendas, mas reconhecer que elas expõem, com mais nitidez, um problema estrutural: a falta de cultura de planejamento, de governança e de prestação de contas em boa parte da gestão pública e do terceiro setor. Entidades que recebem recurso sem terem estrutura mínima de compliance, controle interno e contabilidade organizada; prefeituras que firmam parcerias sem observar critérios objetivos de seleção de projetos; parlamentares que tratam a indicação de emenda como favor pessoal e não como instrumento de política pública. Tudo isso cria um ambiente fértil para o desvio, ou, no mínimo, para a suspeita permanente de desvio.
Outro equívoco muito comum é a ideia de que o parlamentar “manda” diretamente o dinheiro para uma ONG ou associação. Na maior parte dos casos, o que a emenda faz é vincular parte do orçamento a uma finalidade específica. A execução continua sob responsabilidade do Executivo, que deve celebrar convênios, termos de fomento ou de colaboração, acompanhar metas, exigir notas fiscais, comprovação de despesas e relatórios de resultado. Quando essa engrenagem falha, seja por omissão do gestor, seja por fragilidade da entidade beneficiária, quem entra em cena são justamente os Tribunais de Contas, para apurar responsabilidades.
Se o controle externo é a última linha de defesa, há um campo anterior que precisa ser fortalecido: o da consultoria jurídica preventiva. Nesse ponto, a advocacia tem um papel que vai muito além da atuação contenciosa posterior. Advogados públicos e privados podem (e devem) atuar na construção de modelos mais seguros de aplicação das emendas, orientando tanto parlamentares, quanto órgãos do Executivo e entidades do terceiro setor sobre as melhores práticas em convênios, editais, seleção de projetos, execução financeira e prestação de contas.
Uma dimensão particularmente sensível, muitas vezes negligenciada, é a do princípio da impessoalidade. Em tese, recursos de emenda parlamentar são públicos e devem ser aplicados em políticas públicas de interesse coletivo, sem personalização. Na prática, porém, não é raro ver eventos, cursos, festas e ações sociais financiados por emendas “cobertos” de fotos, logomarcas, slogans e material promocional vinculado ao parlamentar que indicou o recurso. A fronteira entre publicidade institucional e promoção pessoal se torna tênue, quando não é francamente ultrapassada, sobretudo em anos pré-eleitorais.
O princípio da impessoalidade, porém, não é um detalhe estético; é uma garantia republicana. A publicidade de atos, programas e obras públicas deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, jamais de autopromoção de autoridades ou servidores. Isso vale para campanhas do Executivo e vale, igualmente, para a comunicação em torno de projetos financiados por emendas. Quando uma ONG realiza um evento com dinheiro público e transforma o palco em vitrine de um político específico, não está apenas ferindo a impessoalidade; está distorcendo a própria natureza do recurso, que deixa de ser percebido como um direito do cidadão para ser enxergado como “presente” do padrinho político.
Aqui novamente a advocacia tem espaço relevante: orientar entidades do terceiro setor sobre os limites da publicidade institucional, revisar peças gráficas, contratos de patrocínio, termos de fomento e planos de mídia; auxiliar câmaras municipais e assembleias na elaboração de normativas internas sobre a forma de divulgação das emendas; apoiar os próprios Tribunais de Contas na construção de manuais e orientações mais claras sobre o tema. Quanto mais objetivas forem as regras e mais previsíveis forem as consequências de seu descumprimento, menor será a zona cinzenta em que se escudam práticas personalistas.
A crítica legítima que a sociedade faz às emendas parlamentares não deve ser ignorada. Casos de corrupção, direcionamento indevido de recursos, entidades de fachada e obras jamais concluídas existem e precisam ser enfrentados com rigor. Mas o caminho não é crucificar o instrumento, e sim sanear a forma como ele é utilizado. Emendas podem ser importantes mecanismos de descentralização de recursos, de resposta a demandas locais e de equilíbrio federativo, desde que submetidas a critérios técnicos, transparência e controle efetivo.
Nesse esforço, os Tribunais de Contas são peça-chave, mas não atuam sozinhos. O controle social exercido pela imprensa, pelos portais de transparência e pela própria população é complementar ao controle institucional. E a advocacia, especialmente aquela voltada à gestão pública e ao terceiro setor, é chamada a assumir uma postura proativa: em vez de aparecer apenas depois que o problema estourou, deve estar presente desde a origem, ajudando a desenhar bons projetos, contratos sólidos e prestações de contas robustas.
Em um ambiente político marcado por desconfiança e polarização, é tentador transformar as emendas parlamentares em bode expiatório para todos os males do orçamento. Mas o verdadeiro debate de fundo é outro: como garantir que cada real de dinheiro público, seja de emenda, de programa do Executivo ou de convênio, possa ser aplicado com planejamento, transparência, impessoalidade e resultado social? A resposta passa, necessariamente, por Tribunais de Contas atuantes, por uma cidadania vigilante e por uma advocacia comprometida com a integridade na gestão dos recursos públicos.
Ruy Alves de Souza Neto
Advogado, empresário e comunicador.
Bacharel em Direito pela UniCambury/GO e em Administração pela UniRedentor/RJ, possui pós-graduação em Direito Político e Eleitoral pela Faculdade Atame/GO e pós-graduação em Poder Legislativo e Direito Parlamentar pela Escola do Legislativo da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás.
Sócio do escritório Alves & Fleury Advocacia
Atua como Vice-Presidente da Comissão de Acompanhamento e Processo Legislativo da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção Goiás.
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