A expansão urbana das cidades brasileiras tem esbarrado em um entrave burocrático silencioso, mas de alto impacto financeiro: a insistência de diversos municípios em condicionar a aprovação de condomínios de lotes ao prévio loteamento da gleba. Essa exigência, além de carecer de base na legislação federal, encarece severamente os projetos habitacionais. Este artigo demonstra por que essa prática administrativa é equivocada e quais caminhos jurídicos e estratégicos o proprietário e o empreendedor podem adotar diante dela.
A legislação federal consolidou duas modalidades distintas de organização fundiária: o parcelamento do solo (loteamento e desmembramento) e a instituição de condomínios (edilícios, de casas e de lotes). Trata-se de institutos autônomos, com regimes jurídicos próprios e propósitos urbanísticos diferentes. Equipará-los ou exigir a cumulação sucessiva de ambos sobre a mesma área não é apenas um equívoco técnico, mas uma distorção regulatória com graves consequências práticas.
Embora ancorada em normas locais, a imposição de loteamento prévio em grandes glebas contraria o Estatuto da Cidade e a repartição constitucional de competências. Com suporte na legislação federal, na jurisprudência dos tribunais superiores e na doutrina especializada, demonstra-se a seguir que a aprovação direta de condomínios em grandes áreas é juridicamente aceita, além de ser a alternativa mais adequada para a política urbana, especialmente em projetos de Habitação de Interesse Social (HIS).
Condomínio x Loteamento do Solo
Na prática, alguns municípios tratam condomínio e loteamento de forma indistinta, tal confusão conceitual transfere indevidamente para o empreendedor obrigações que a lei reserva com exclusividade ao parcelador do solo.
O loteamento do solo, regido pela Lei Federal nº 6.766/1979, caracteriza- se pela divisão de uma gleba em lotes destinados à edificação, com a abertura de novas vias de circulação ou prolongamento das existentes, além da destinação obrigatória de áreas públicas (praças, áreas verdes e equipamentos comunitários). Nessa modalidade, as vias e os espaços livres transferem-se ao domínio público municipal de forma permanente e irrevogável.
Os condomínios, por outro lado, regem-se pelas Leis Federais nº 4.591/1964 e nº 13.465/2017 (esta última responsável por introduzir o condomínio de lotes no Código Civil). Sob o regime condominial, a propriedade divide-se em unidades autônomas e áreas comuns de propriedade indivisa dos condôminos. As vias internas, áreas verdes e espaços de lazer permanecem estritamente privados, sendo geridos e mantidos financeiramente pela própria administração do condomínio.
As diferenças ficam evidentes, o loteamento do solo, caracteriza-se pela transferência de vias de circulação e áreas livres de lazer ao Poder Público Municipal, o condomínio, regulamentado pelas Leis nº 4.591/1964 e 13.465/2017, as vias de circulação e as áreas livres destinadas ao lazer configuram-se como áreas comuns de propriedade privada, permanecendo sob o domínio dos condôminos.
A distinção reflete diretamente na alocação de responsabilidades administrativas e financeiras, sendo essencial para a compreensão das obrigações de cada ente envolvido no processo de urbanização. A premissa de que instituir um condomínio em grandes glebas equivale a um “loteamento disfarçado” falha juridicamente. Essa visão decorre, muitas vezes, de um vácuo normativo municipal pós-Lei nº 13.465/2017, preenchido por interpretações analógicas restritivas. Impor o loteamento prévio gera uma dupla burocratização: primeiro, obriga-se o empreendedor a lotear e transferir áreas ao patrimônio público; depois, exige-se a instituição do condomínio sobre o remanescente. Esse modelo onera o projeto de forma artificial e desfigura a natureza dos institutos.
A autonomia entre os regimes foi assentada pela doutrina muito antes de sua positivação expressa. Hely Lopes Meirelles já diferenciava os regimes sustentando que o desmembramento é modalidade de parcelamento “sem atos de urbanização”, enquanto o loteamento constitui “meio de urbanização”, evidenciando que não há sobreposição conceitual com a organização condominial.
Na mesma linha, José Afonso da Silva ensina que o lote é a porção de terreno com frente para logradouro público em condições de receber edificação, inserindo-se na malha urbana aberta. O condomínio de lotes, ao contrário, baseia-se no fracionamento ideal da gleba com atribuição de unidades exclusivas, sem qualquer transferência de domínio à municipalidade.
A Lei Federal nº 13.465/2017 consolidou o cenário ao inserir o art. 1.358- A no Código Civil, formalizando o Condomínio de Lotes. Carlos Eduardo Elias de Oliveira destaca que o condomínio de lotes representa uma nova espécie condominial devidamente incorporada ao Código Civil. Complementando a natureza do instituto, Gustavo de Revorêdo Pugsley leciona que o condomínio de lotes é uma modalidade de condomínio edilício caracterizada como uma comunhão pro diviso, na qual coexistem a propriedade exclusiva sobre os lotes autônomos e o condomínio sobre as áreas comuns. Pugsley o define como um “condomínio sem construção”, assegurando maior liberdade edificatória ao adquirente.
O equívoco municipal reside na fusão inadequada de esferas normativas distintas, como bem salienta Ivan Carneiro Castanheiro, o Direito Civil e o Direito Urbanístico operam em planos diferentes, ao Direito Civil compete regular as relações privadas internas entre os condôminos, ao passo que ao Direito Urbanístico cabe planejar, gerir e disciplinar o uso e a ocupação do solo, confundir esses planos é o que sustenta a exigência ilegal do loteamento prévio.
A legislação federal não estabelece qualquer teto de metragem para a instituição de condomínios. Portanto, quando leis municipais ou decretos fixam restrições baseadas exclusivamente no tamanho da gleba, o ente local extrapola sua competência suplementar e invade a seara legislativa privativa da União (art. 22, I e XVI, da CF/88). Para afastar dúvidas interpretativas, o Código Civil com a redação atualmente vigente (alterada pela Lei nº 14.382/2022), passou a vigorar com a seguinte redação:
Art. 1.358-A. Pode haver, em terrenos, partes designadas de lotes que são propriedade exclusiva e partes que são propriedade comum dos condôminos.
§ 1º A fração ideal de cada condômino poderá ser proporcional à área do solo de cada unidade autônoma, ao respectivo potencial construtivo ou a outros critérios indicados no ato de instituição.
§ 2º Aplica-se, no que couber, ao condomínio de lotes:
I – o disposto sobre condomínio edilício neste Capítulo, respeitada a legislação urbanística; e
II – o regime jurídico das incorporações imobiliárias de que trata o Capítulo I do Título II da Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, equiparando-se o empreendedor ao incorporador quanto aos aspectos civis e registrários.
§ 3º Para fins de incorporação imobiliária, a implantação de toda a infraestrutura ficará a cargo do empreendedor.
O Código Civil retrata o corte definitivo na tese municipal, onde demonstram que condomínio de lotes não é loteamento do solo, por consequência, não se submete de forma compulsória às regras de destinação de áreas públicas e abertura de vias previstas na Lei nº 6.766/1979. As diretrizes nacionais subordinam a atuação local, impedindo que os municípios esvaziem a eficácia de um instituto de direito civil criado pelo legislador federal.
A impossibilidade de o Município criar barreiras não previstas em lei federal ao regime condominial já era objeto de alerta doutrinário anterior ao atual marco legal. José Carlos de Freitas advertia que os municípios carecem de competência para legislar sobre a estrutura interna do condomínio. Se a restrição vigorava antes da positivação expressa, ganha força vinculante total após a inclusão do instituto no Código Civil.
O que o Município pode Exigir?
A invalidação do loteamento prévio não retira o poder de planejamento do ente municipal. A previsão em Planos Diretores de que grandes glebas passem por uma “análise viária” é legítima. O erro reside em transformar essa análise de impacto em uma obrigação de lotear.
A análise viária serve para garantir que o adensamento populacional não colapse a mobilidade local. Ela pode ser plenamente resolvida por meio de contrapartidas urbanísticas proporcionais e compatíveis com a instituição direta do condomínio, tais como:
- Doação de faixa viária: Cessão de frações perimetrais do terreno destinadas ao alargamento de vias públicas existentes;
- Reserva de área: Instituição de faixas de não edificabilidade no perímetro para futuras adequações do sistema de tráfego;
- Contribuição financeira: Aporte de recursos destinados a obras de mitigação de impacto viário no entorno do empreendimento;
- Execução de infraestrutura de mobilidade: Implantação dirigida de ciclovias, baias de ônibus ou sinalização no sistema público adjacente.
O condomínio de lotes tem condições de absorver e cumprir integralmente essas exigências técnicas. Uma vez solucionada a adequação do sistema de transporte e acessos, esvazia-se o fundamento técnico e jurídico para impor o loteamento como etapa preliminar. O administrador público que condiciona a aprovação a essa exigência desborda do exercício regular do poder de polícia urbanística.
Função Social, Direito à Moradia e Jurisprudência dos Tribunais
O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) fixa como diretriz explícita em seu art. 2º, XV, a “simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais”. A imposição do loteamento prévio atua na direção oposta: encarece o desenvolvimento, restringe a oferta e atinge o núcleo do direito fundamental à moradia (art. 6º, CF/88), prejudicando especialmente programas de Habitação de Interesse Social (HIS).
Embora o Supremo Tribunal Federal não tenha examinado o mérito específico da exigência de loteamento prévio para condomínios, sua jurisprudência, especialmente na ADPF 828, reafirmou a proteção ao direito à moradia, ao suspender temporariamente medidas administrativas e judiciais que resultassem em despejos, desocupações e remoções forçadas de populações vulneráveis. A ação tem por objeto a tutela dos direitos à moradia e à saúde de pessoas em situação de vulnerabilidade, com pedido cautelar de suspensão de processos e medidas administrativas que resultem em despejos, desocupações e remoções forçadas à época da COVID, contudo é defensável doutrinariamente, a plena causa da importância da moradia.
Paralelamente, no plano doutrinário, Raquel Rolnik adverte que exigências urbanísticas desmedidas geram exclusão territorial, empurrando as faixas vulneráveis da população para a informalidade.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, a evolução jurisprudencial contribuiu para consolidar a distinção entre os institutos. Em período anterior à Lei nº 13.465/2017, a Quarta Turma, ao apreciar o REsp 709.403/SP, exigia a existência de edificações concluídas ou, ao menos, de projeto aprovado para o reconhecimento do condomínio horizontal, em contexto marcado pela ausência de disciplina legal específica, essa realidade normativa foi superada com a introdução do art. 1.358-A no Código Civil. A partir de então, a Corte Superior passou a consolidar a diferenciação estrutural entre condomínio de lotes e loteamento, especialmente no Tema 882, distinguindo as obrigações próprias do regime condominial daqueles incidentes sobre os loteamentos fechados.
A autonomia do condomínio de lotes também encontra respaldo na disciplina normativa estadual, que prevê a aplicação, no que couber, das regras da incorporação imobiliária e do condomínio edilício, bem como a necessidade de aprovação municipal, sem sujeição automática ao regime integral da Lei nº 6.766/1979.
APELAÇÃO. PROCEDIMENTO DE SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA REGISTRAL. SENTENÇA QUE DECLAROU A IMPOSSIBILIDADE DO REGISTRO DE INCORPORAÇÃO DE EMPREENDIMENTO COMO CONDOMÍNIO DE LOTES. RECURSO DE INTERESSADO.SUPERVENIENTE INOVAÇÃO LEGISLATIVA QUE, ADEQUANDO O DIREITO À REALIDADE DOS FATOS, INTRODUZIU NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO MODALIDADE ESPECÍFICA DE CONDOMÍNIO EDILÍCIO, DENOMINADA CONDOMÍNIO DE LOTES. LEI N. 13 .465, DE 11 DE JULHO DE 2017, QUE INTRODUZIU O ARTIGO 1.358-A NO CÓDIGO CIVIL E, MODERNOS DISPOSITIVOS NA LEI N. 6.766/79, AMPLIANDO A REGULAÇÃO EXISTENTE NA LEGISLAÇÃO SOBRE LOTEAMENTO URBANO. NOVA CIRCUNSTÂNCIA DE DIREITO A INFLUIR DIRETAMENTE NO JULGAMENTO DA CAUSA. EXEGESE DO ARTIGO 493 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PERECIMENTO DA DÚVIDA LEVANTADA. AFASTAMENTO DE ÓBICE À REGULARIZAÇÃO DO EMPREENDIMENTO NO CASO CONCRETO. 1. O processo precisa de algum tempo para ser resolvido e de que o inexorável passar do tempo pode fazer com que as circunstâncias de fato e de direito que envolvem o litígio sejam alteradas. Partindo dessa premissa, o legislador determina que tais alterações sejam levadas em consideração pelo magistrado no momento de proferir a decisão, haja vista o potencial que têm de influenciar no seu conteúdo. O art . 493 consagra a máxima segundo a qual a decisão deve refletir o estado de fato e de direito existente no momento do julgamento da demanda, e não aquele que existia quando da sua propositura (DIDIER JÚNIOR, Fredie. et al. Curso de Direito Processual Civil. Vol . 2. Salvador: JusPODIUM, 2018, p. 461).2. O condomínio de lotes é uma modalidade específica de condomínio edilício e “o que lhe singulariza é a contemplação de partes comuns, não previstas na legislação anterior, no interesse de todos os titulares, para além dos lotes individuais e das partes destinadas ao domínio público (ruas, praças, implementos urbanos). O lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo, segundo o padrão tradicional de loteamento, […]
(TJ-SC – Recurso de Decisão: 2017.900071-8, Relator.: Antônio Zoldan da Veiga, Data de Julgamento: 14/11/2018, Conselho da Magistratura)
ACÓRDÃO EMENTA: CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO IMOBILIÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA. ENQUADRAMENTO DE EMPREENDIMENTO COMO CONDOMÍNIO DE LOTES. INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA. REGULAMENTAÇÃO DADA PELA LEI 4.591/64. CONDOMÍNIO INSTITUÍDO E REGULADO POR CONVENÇÃO. DISTINÇÃO DE PRECEDENTE VINCULANTE DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CIRCUNSTÂNCIAS FÁTICAS DISTINTAS. EMBARGOS PROTELATÓRIOS. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DA MULTA PREVISTA NO ART. 1.026, §2º DO CPC/15. 1. O loteamento é regido pela Lei nº 6.766/79 e difere-se do condomínio de lotes, também denominado condomínio horizontal de casas, que é disciplinado pela Lei nº 4.591/64. 2. O condomínio de lotes consiste em edificações ou, ao menos, em plano de construção sob a forma de unidades isoladas entre si, destinadas a fins residenciais ou não, constituindo, cada unidade, propriedade autônoma, sendo assinalada por designação especial, numérica ou alfabética, para efeitos de identificação e discriminação (§ 1º do art. 1º), e cabendo, a cada uma, fração ideal do terreno e coisas comuns (§ 2º do art. 1º). Art. 1º da Lei nº 4.591/64. 3. Constituindo o objeto do empreendimento a definição de unidades autônomas e frações ideais dos espaços livres, regulamentando-se por Convenção de Condomínio nos moldes do art. 9º e seguintes da Lei 4.591/1964, com vias de circulação e espaços internos, que são frações ideais de uso comum e propriedade dos condôminos estabelecidas no ato de incorporação registrado em cartório e, ainda, tratando-se de incorporação imobiliária, está configurado o condomínio de lotes. 4. O fato de a incorporadora não ficar responsável pela edificação direta das casas do condomínio não caracteriza, por si só, o sistema de loteamento previsto na Lei 6 .776/79. Ao contrário, o art. 29 da Lei 4.591/64 expressamente prevê essa possibilidade, permitindo ao incorporador, quando não for também construtor, escolher tão somente alienar as frações ideais, sem se compromissar com a execução direta da construção do empreendimento incorporado, de modo que esta poderá ser contratada, em separado, pela incorporadora ou pelos adquirentes do imóvel, com terceiro – o construtor ( REsp 709 .403/SP, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 06/12/2011, DJe 10/02/2012). 5. A técnica de distinção permite que o precedente não seja aplicado quando as circunstâncias fáticas do caso em julgamento forem diferentes daqueles que levaram à solução jurídica adotada no precedente vinculante. 6. No caso dos autos, deve ser afastada a aplicação da tese firmada no REsp nº 1.439.163/SP, julgado sob o regime dos repetitivos, a partir do momento em que as circunstâncias fáticas dos casos analisados são distintas: no precedente do STJ, analisa-se questão que envolve associação de moradores, enquanto, na presente hipótese, o empreendimento enquadra-se como condomínio de lotes, na forma da Lei nº 4 .591/64 e que, consequentemente, atribui-se a qualidade de condomínio ao Recorrido. 7. Após apresentação reiterada das mesmas razões de recurso, por três vezes, é possível a declaração do caráter protelatório dos embargos opostos e a fixação da multa prevista no art. 1 .026, § 2º do CPC/15.
(TJ-ES – APL: 00002263820128080017, Relator.: SAMUEL MEIRA BRASIL JUNIOR, Data de Julgamento: 14/11/2017, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 24/11/2017)
Proprietários e incorporadores que enfrentam a barreira do loteamento compulsório contam com substrato jurídico firme para superá-la, seja na esfera administrativa ou por meio do Poder Judiciário. A estratégia envolve a demonstração objetiva de que o projeto atende aos requisitos de mobilidade urbana através de contrapartidas, sem necessidade de fragmentação da gleba, com base no art. 1.358- A do Código Civil e no art. 2º, § 7º da Lei nº 6.766/1979.
A utilização de mandados de segurança, amparados por laudos técnicos urbanísticos e pareceres viários, tem se mostrado o meio processual mais célere para neutralizar as exigências abusivas locais. O avanço dos tribunais confere contornos práticos ainda mais nítidos a essa proteção. O Tribunal de Justiça de São Paulo, por meio de suas Câmaras de Direito Público, firmou entendimento de que o ente municipal responde civilmente por atos que exorbitem as balizas da legalidade urbanística, gerando dever de indenizar quando a negativa ilegal paralisa o empreendimento e causa prejuízos financeiros demonstráveis ao incorporador.
Grandes polos urbanos, como São Paulo e Belo Horizonte, já integraram essa realidade jurídica às suas rotinas administrativas, processando e aprovando condomínios de lotes diretamente em grandes glebas mediante termos de compromisso viário.
Adequar os procedimentos municipais às balizas fixadas pela União é um dever de legalidade e um passo essencial para garantir segurança jurídica, eficiência econômica e amplo acesso à moradia.
Verônica Mansur
Advogada, graduada em Direito e Matemática, mestre em Desenvolvimento e Planejamento Territorial. Especialista em Direito Administrativo, Incorporação Imobiliária e Trabalho. Servidora Pública de Goiânia há 26 anos, com ampla experiência em planejamento urbano. Ex-coordenadora do Plano Diretor e atualmente Coordenadora Legislativa da Câmara Municipal de Goiânia. Membro da Comissão de Direito Imobiliário e Urbanístico e Comissão de Direito Ambiental da OAB-GO. Integra o Escritório Subtil e Barros Advocacia e Consultoria.
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